保定市中级人民法院


 

行政非诉执行案件适用和解结案的思考

---兼谈对新修订《行政诉讼法》第六十条的理解

  发布时间:2015-09-21 11:20:14


行政非诉执行案件,是人民法院受理的一种特殊类型案件。这类案件有其自身的特点,长期以来,由于理论界的研究与立法上的规定对此类案件都很薄弱,在目前民事调解、执行和解、行政协调的大背景下,执行和解一直被行政非诉执行案件执行实践所拒绝,即使偶尔为之,似乎也缺少了足够的法律依据和适用规范,造成大量案件被积压在法院,又或法院为追求结案率而对行政非诉执行案件的受理设置诸多门槛,直接影响了行政机关作出行政决定的公信力。本文拟结合《行政诉讼法的修改,谈谈非诉执行案件和解结案的适用

所谓行政非诉执行案件,是指行政机关作出的行政行为生效后,公民、法人或者其他组织在法定期限内既不申请复议和提起诉讼,又不履行行政行为确定的义务,由作出行政行为的行政机关或者行政行为确定的权利人在规定的期限内向人民法院申请强制执行的案件。在《行政诉讼法》修订之前,关于行政非诉执行案件能否适用执行和解,无论是在理论界、实务界都存在极大的争议。我国理论界多数学者认为:行政机关是公权力的代表,其自行实施强制行为或者申请法院予以强制,目的在于迫使相对人履行行政义务或达到与履行义务相同的状态。对于行政机关而言,此种权力的行使既是其权利也是其义务。因此,行政机关必须依法行使强制执行权,不得处置或放弃,否则就意味着失职,为行政管理的宗旨所不容。在实务操作中,大多数人认为,修订前《行政诉讼法》第五十条明文规定:“人民法院审理行政案件,不适用调解。”这一原则理应在行政机关申请法院强制执行的案件中得到贯彻执行。如果法院在办理行政非诉执行案件过程中,允许双方当事人和解,就会与诉讼中不适用调解的原则相矛盾。

笔者认为,执行和解这一在民事审判、执行办案过程中被大力提倡,并行之有效的结案方式理应被推广开来,运用到行政非诉执行案件的执行过程中。首先,《行政诉讼法》的修改为行政非诉执行案件适用执行和解提供了法律依据。2014111日,十二届全国人大第十一次会议表决通过了关于修改《行政诉讼法》的决定,新的《行政诉讼法》将从201551日起开始实施。新的《行政诉讼法》在诸多方面实现了重大突破,引起社会各界广为关注。其中第六十条首次以“但书”的形式打破了行政案件不适用调解的大原则,规定“行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。”这无疑为源于诉讼不能调解的行政非诉执行案件亦不能执行和解找到了突破口,为行政机关拥有自由裁量权的行政非诉执行案件的和解适用提供了法律依据,打破了行政案件不适用和解的法律现状。此外,按照《行政强制法》第四十二条第一款之规定,对于符合条件的罚款和滞纳金是可以由申请执行人作出减免的决定。法律已赋予行政机关在满足条件的情况下处理公权的权力,为行政非诉执行案件适用执行和解提供了的法律依据.

其次,在行政非诉执行案件的执行程序中适用执行和解,有其理论依据。行政机关及其工作人员在行使行政职权过程中拥有较大的行政自由裁量权。故对行政机关拥有自由裁量权的案件适用执行和解有较大的适用空间。行政自由裁量权,是指行政机关在法律明示授权或者消极默许的范围内,基于行政目的,自由斟酌,自主选择而作出行政行为的权力。基于各种各样的原因,我国的行政自由裁量权在运行中不可避免地存在行政处罚不适当,拖延履行法定职责,甚至滥用职权等失衡现象,而这些失衡无疑是行政执法人员不当地“自由处分公权”,从而导致行政相对人不自动履行行政行为。针对这些情形,如单一的采取强制执行措施,会导致行政争议矛盾扩大,行政管理相对人上访增多,甚至出现过激行为,不仅影响行政机关形象,引起被执行人对司法权威的亵渎,更影响构建和谐社会的大局。人民法院在行政非诉执行案件执行过程中,适用执行和解,使双方在法定自由裁量幅度内“处分公权”,有利于案件的解决,有利于行政机关和司法机关公信力的树立。

此外,行政非诉执行案件适用执行和解有其现实需求和实践基础。如果行政非诉执行案件的执行不适用和解,只会造成案件久拖不绝,大量案件积压在法院,既不利于法院“执行难”现状的解决,同时行政机关在作出行政决定决定后,迟迟得不到执行,将严重损害行政机关作出处罚决定的权威。人民法院在行政机关拥有自由裁量权的行政非诉执行案件的执行过程中,组织双方当事人在行政机关自由裁量权的范围内进行和解,既有利于调动行政机关参与执行的积极性,通过双方当事人站在平等地位上协商、对话,为在行政决定作出时未充分行使陈述和申辩权的被执行人提供行使权利的机会,可以深化其对行政机关作出行政行为合法性的认识,有利于被执行人减少对申请人的抵触情绪,化解行政争议,自动履行义务。同时,在行政机关行政行为存在瑕疵又不足以不予执行的情况下,对行政非诉执行案件的执行进行和解,通过被执行人陈述和申辩,对行政机关作出行政行为有瑕疵的部分提出异议,给行政机关以警觉,提高其依法行政的意识和能力,被执行人的意见如被采纳,将大大提高其自动履行义务的自觉性。早在《行政诉讼法》修订前,部分法院在行政非诉执行案件执行过程中适用执行和解,大大提高了结案率,同时从实质上化解了行政争议,取得了良好的法律效果和社会效果,真正实现了“案结事了人和”,这一实践为《行政诉讼法》修订后的具体实施提供了实践基础。

为防止行政非诉执行案件执行过程中行政机关的自由裁量权被滥用,国家利益受损害,国家立法机关及有法规制定权的国家机关应加快立法,制定出一套规则严密,责任意识明确,符合现实国情的行政非诉执行案件和解机制,以便法院在执法办案中有法可依,有章有循。真正解决法院“执行难”的现状,同时更好地树立行政机关作出行政行为的公信力,树立行政机关的权威,为构建社会主义和谐社会增添活力。

责任编辑:裴晶晶    

 

 

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